La democrazia diretta: Istanze d’Arengo e referendum

ISTANZE D’ARENGO

Attraverso la presentazione di istanza d’Arengo può essere esercitato il diritto di petizione popolare.

L’istanza d’Arengo è presentata da cittadini sammarinesi maggiorenni alla Reggenza, a mezzogiorno della prima domenica successiva all’investitura dei Capitani Reggenti, nella sala del Consiglio Grande e Generale.

Le istanze d’Arengo devono vertere su questioni di interesse pubblico, devono essere formulate con chiarezza e sottoscritte dai proponenti in maniera leggibile con accanto l’indicazione del relativo domicilio.

La Reggenza, sentito l’Ufficio di Segreteria del Consiglio Grande e Generale, entro il 30 aprile ed il 30 ottobre di ogni semestre, deve pronunciarsi sulla conformità delle istanze d’Arengo ai requisiti previsti dalla legge. Solo le istanze ritenute conformi sono sottoposte all’esame del Consiglio Grande e Generale.

Il Consiglio Grande e Generale è tenuto a discutere le istanze d’Arengo entro il semestre del mandato reggenziale in cui sono presentate. Sulle questioni sollevate dalle istanze riferisce in Consiglio il Segretario di Stato competente per materia; il riferimento deve essere corredato dal parere consultivo della Giunta di Castello qualora la questione sia di interesse generale del Castello; nel caso di interventi comportanti spesa, il riferimento deve anche contenere l’indicazione della relativa copertura finanziaria.

Il Consiglio si esprime tramite votazione sull’accoglimento delle richieste contenute nelle istanze d’Arengo. La decisione forma oggetto di apposita delibera in cui deve essere precisato anche l’Organo, l’Ente o l’Ufficio cui è rimessa la responsabilità dei provvedimenti da adottare.

Entro 15 giorni dalla deliberazione, copia della delibera viene trasmessa per opportuna conoscenza ai presentatori della istanza d’Arengo.

L’approvazione di una istanza d’Arengo impegna il Congresso di Stato ad operare in modo corrispondente al fine di realizzare la volontà espressa al riguardo dal Consiglio Grande e Generale. Sui provvedimenti intrapresi per dare attuazione all’istanza d’Arengo approvata, il Segretario di Stato competente è tenuto a riferire alla Commissione Consiliare Permanente competente entro 6 mesi.

Una istanza d’Arengo respinta dal Consiglio Grande e Generale non può essere proposta se non trascorsi 3 semestri reggenziali, sempre che nel frattempo non intervenga il rinnovo del Consiglio Grande e Generale.

REFERENDUM

Legge Qualificata 29 maggio 2013 n. 1 modificata dalla Legge Qualificata 17 marzo 2016 n.1 e dalla Legge Qualificata 23 agosto 2016 n.2

IL REFERENDUM ABROGATIVO

Il Capo I della Legge Qualificata n.1/2013 e s.s.m. - che regolamenta il referendum abrogativo - è il capo più corposo poiché le norme procedurali ivi contenute vengono poi estese, con espresso richiamo operato dal rinvio, al referendum propositivo o d’indirizzo e a quello confermativo, ovviamente per le parti non derogate dalla specifica disciplina.

Oggetto

Il referendum abrogativo è indetto qualora si voglia procedere all’abrogazione totale o parziale di leggi, atti, norme anche consuetudinarie, comunque aventi forza di legge. Perché sia dichiarato ammissibile è necessario innanzitutto che lo stesso non abbia ad oggetto la soppressione di organi, organismi e poteri fondamentali dello Stato, di cui all’articolo 3 della Legge 8 luglio 1974 n.59, e di diritti e principi fondamentali dell’Ordinamento Sammarinese. E’ parimenti escluso il referendum abrogativo su leggi o atti aventi forza di legge con contenuto specifico in materia di tasse, imposte e tributi, di bilancio, di amnistia e indulto, nonché di ratifica di convenzioni e trattati internazionali.

Presentazione dell’istanza – Formalità

Il referendum abrogativo di iniziativa popolare, a pena di irricevibilità, deve richiedersi con domanda scritta presentata alla Reggenza da almeno sessanta cittadini elettori, depositata, dal legale rappresentante del comitato promotore presso l'Ufficio Segreteria Istituzionale. La domanda redatta in carta legale, deve contenere le generalità complete dei firmatari, la firma degli stessi debitamente autenticata da notaio o dall'Ufficiale dello Stato Civile o dal Cancelliere del Tribunale e l'indicazione della lista elettorale di iscrizione. E' altresì condizione di ricevibilità il deposito di una relazione illustrativa unitamente alla domanda referendaria. Dal momento del deposito della domanda i cittadini presentatori sono riconosciuti a tutti gli effetti di legge in comitato promotore.

A seguito del deposito dell’istanza referendaria il Segretario di Stato per gli Affari Interni emette un avviso pubblico con cui si dà notizia della presentazione del referendum e del testo integrale dello stesso, avviso che viene affisso all’Albo di Palazzo Pubblico.

Il referendum promosso dalle Giunte di Castello

Il referendum abrogativo può essere promosso anche dalle Giunte di Castello. In questo caso l’istanza va corredata anche dall’estratto autentico dei verbali delle sedute delle Giunte, in cui sia contenuta la decisione della Giunta medesima di presentare il referendum, e deve essere sottoscritta da due delegati per ciascuna delle Giunte promotrici, che costituiscono il Comitato Promotore. La mancanza di questi requisiti comporta l’irricevibilità della domanda.

Udienza per l’ammissibilità - Decisioni

La Reggenza, ricevuta la comunicazione dell’avvenuto deposito dell’istanza, la trasmette al Presidente del Collegio Garante il quale con decreto, fissa, con preavviso di almeno dieci giorni, l’udienza per l’ammissibilità del referendum, udienza che dovrà avere luogo nel termine di venti giorni dal deposito delle firme. L’udienza è pubblica e si svolge in forma dibattimentale: all’udienza hanno diritto di partecipare il Comitato Promotore e l’eventuale Comitato Contrario, che devono farsi rappresentare ed assistere da avvocati iscritti all’Albo degli Avvocati e Notai della Repubblica. Entrambi i Comitati devono notificare al Presidente del Collegio la loro volontà di intervento almeno il giorno precedente a quello fissato per l’udienza. L’eventuale Comitato Contrario si costituisce con la notifica di una apposita domanda alla Reggenza sottoscritta da almeno quindici cittadini elettori. Il comitato contrario può costituirsi dal giorno della pubblicazione della domanda o della richiesta referendaria e non oltre il trentaquattresimo giorno precedente alla data di svolgimento del referendum. Prima di dichiarare l’eventuale inammissibilità, può richiedere al comitato promotore chiarimenti ed integrazioni della relazione della proposta, fissando un breve termine per la risposta. La decisione del Collegio Garante è comunicata alla Reggenza, la quale, nel caso di giudizio con esito negativo, con proprio decreto, ne prende atto e ne dà pubblica notizia. Dichiarato invece ammesso il referendum dal Collegio Garante, la Reggenza ne dà formale comunicazione al comitato promotore per l'avvio della raccolta delle firme

Raccolta e deposito delle firme

Ad eccezione del referendum proposto dalle Giunte di Castello, il referendum ammesso può svolgersi a condizione che venga sottoscritto, successivamente alla pronuncia di ammissibilità, da un numero di cittadini elettori rappresentanti almeno il 3% (trepercento) del corpo elettorale quale risulta dall’ultima e definitiva revisione annuale delle liste elettorali. Il comitato promotore deve provvedere, nel termine di novanta giorni dalla data di ricevimento della comunicazione di ammissibilità alla raccolta delle firme autenticate dei cittadini elettori nella percentuale di cui sopra.

Le firme, raccolte a pena di irricevibilità con le modalità previste dalla legge (di ciascun firmatario debbono essere indicati: cognome, nome, luogo e data di nascita, residenza, cittadinanza sammarinese, codice ISS e gli estremi di un valido documento di identificazione. Per la dichiarazione di autenticità di, l’Ufficiale dello Stato Civile, il Cancelliere del Tribunale, il Notaio ad acta dell’Avvocatura dello Stato, il Dirigente dell’Ufficio Segreteria Istituzionale, il Dirigente dell’Ufficio Segreteria Esecutiva del Congresso di Stato, i presentatori della domanda referendaria, ) e nel termine sopra indicato, devono essere depositati dal legale rappresentante del comitato promotore, presso l'Ufficio Segreteria Istituzionale che provvede all'immediata trasmissione al Collegio Garante il quale, entro quindici giorni dal deposito, verifica il numero dei firmatari, il possesso dei requisiti previsti dalla presente legge per i firmatari stessi e la loro iscrizione alle liste elettorali. Il Collegio Garante redige, nel termine sopra indicato, apposito verbale con il quale attesta la regolarità delle firme raccolte ai fini dello svolgimento del referendum; trasmette quindi il verbale immediatamente alla Reggenza per i provvedimenti di competenza. Se i requisiti di legge non sussistono, la Reggenza con decreto non ammette il referendum; se le procedure sono state dichiarate regolari, la Reggenza con decreto ammette definitivamente il referendum e fissa la data per il suo svolgimento fra il sessantesimo e novantesimo giorno dalla data del decreto.

6. Svolgimento del referendum

Indetto il referendum, nei quindici giorni anteriori allo svolgimento dello stesso viene attivata la campagna referendaria alla quale sono ammessi il Comitato Promotore, l’eventuale Comitato Contrario, le forze politiche presenti in Consiglio Grande e Generale e quelle che – ancorché non presenti – abbiano comunque presentato liste in occasione delle ultime consultazioni elettorali.

Le votazioni nel referendum avvengono mediante scheda di Stato – adottata con apposito decreto reggenziale - in cui viene riprodotta in modo chiaro ed inequivocabile la proposta sottoposta a referendum seguita dalle diciture SI-NO chiaramente differenziate: nel caso in cui si svolgano più referendum nella stessa tornata, le rispettive schede sono di colore diverso anch’esso indicato nel decreto di cui sopra.

I seggi elettorali sono costituiti in base alle norme della vigente legge elettorale: E’ riconosciuto il diritto di rappresentanza nei seggi, oltre che per le forze politiche ammesse alla campagna referendaria, anche per il Comitato Promotore e per l’eventuale Comitato Contrario.

Accoglimento della proposta – Effetti – Interruzione della procedura referendaria

Partecipano al referendum abrogativo i cittadini iscritti nelle liste elettorali. La proposta sottoposta a referendum abrogativo è approvata se ottiene la maggioranza dei voti validamente espressi. Si intendono per voti validamente espressi i voti favorevoli e i voti contrari alla proposta di referendum.

Concluse le operazioni di voto e di scrutinio e pubblicato il risultato, in caso di approvazione della proposta di abrogazione da parte del Corpo Elettorale, la Reggenza dichiara, con proprio decreto, abrogata la legge, l’atto o la norma anche consuetudinaria, comunque aventi forza di legge, o parti di esso, con effetto dal momento della pubblicazione del decreto stesso che dovrà avvenire non oltre tre giorni dallo svolgimento del referendum. Se la proposta di referendum è respinta non è riproponibile se non trascorsi cinque anni.

Se la legge o l’atto avente forza di legge o parte di essi, per cui è stato richiesto referendum abrogativo, sono abrogati o modificati dal Consiglio Grande e Generale prima dello svolgimento del referendum, in modo da accogliere nella sostanza la richiesta del Comitato Promotore, le procedure per lo svolgimento del referendum sono interrotte. Il Collegio Garante è chiamato a verificare la suddetta conformità alla quale, se riscontrata, seguirà la dichiarazione di interruzione delle procedure referendarie da farsi con decreto reggenziale.

IL REFERENDUM PROPOSITIVO O D’INDIRIZZO

Il referendum propositivo o di indirizzo ha luogo allorquando il Corpo Elettorale venga chiamato a determinare i principi ed i criteri direttivi ai quali occorrerà attenersi nel disciplinare con legge la materia oggetto di referendum da sottoporsi all’approvazione del Consiglio Grande e Generale. Il soggetto politico vincolato dall’esito favorevole di un tale referendum non può che essere l’organo di governo tenuto ad elaborare, conformemente alla volontà popolare, un progetto di legge da sottoporre poi all’iter consiliare. Organo di Governo, ossia soggetto politico vincolato al rispetto della volontà popolare ed assoggettato quindi ad una responsabilità politica verso i cittadini. Il Congresso di Stato non è tuttavia lasciato libero nel dare esecuzione al risultato referendario con esito positivo: è previsto infatti, da un lato, l’intervento del Collegio Garante per un parere di conformità del progetto di legge elaborato ai principi e criteri direttivi del quesito referendario e per l’indicazione degli eventuali emendamenti da apportare per tale conformità, nonché, dall’altro, la supervisione della Reggenza quale garante del rispetto della volontà referendaria popolare. La Reggenza è infatti tenuta a vigilare sul corretto svolgimento di tutta la procedura conseguente all’accoglimento della proposta di referendum.

Oggetto

Posto che il referendum propositivo o d’indirizzo ha per scopo quello di vincolare il contenuto di una legge futura, si è avuta particolare attenzione nel determinare le materie ammissibili. All’articolo 20 della Legge Qualificata n.1/2013 e s.s.m. sono indicate le materie escluse, di più ampia portata rispetto a quelle oggetto di esclusione di referendum abrogativo e ciò per una ragione facilmente intuibile: la materia dei diritti dell’uomo e del cittadino ed il loro esercizio non possono subire limitazioni.

Non è d’altronde neppure legittimo avviare all’iter legislativo un progetto che, se approvato, per il suo contenuto di contrarietà ai principi generali dell’Ordinamento sammarinese, potrebbe essere immediatamente suscettibile di pronuncia di incostituzionalità da parte del Collegio Garante. Il referendum propositivo o d’indirizzo è pertanto ammesso per tutte le materie per le quali è ammissibile quello abrogativo; è inoltre ammesso purché non abbia ad oggetto limitazioni dell’esercizio del diritto di voto, del diritto al lavoro e alla libera circolazione e stabilimento delle persone ed in generale di violazione o limitazione dei diritti dell’uomo. E’ sempre inammissibile quando i principi ed i criteri direttivi sui quali è chiamato ad esprimersi il Corpo Elettorale possano condurre all’introduzione di norme in contrasto con i principi generali dell’Ordinamento Sammarinese di cui alla Dichiarazione dei Diritti. Il quesito referendario deve inoltre esprimere distintamente ed in forma univoca i principi ed i criteri direttivi sui quali è chiamato ad esprimersi il Corpo Elettorale.

2. Procedure – Rinvio

A questo referendum si applicano tutte le disposizioni prescritte per il referendum abrogativo di iniziativa popolare, in particolare quelle relative alla presentazione della domanda, al giudizio di ammissibilità da parte del Collegio e alla raccolta delle firme. Anche per il referendum propositivo o d’indirizzo perché la proposta sia approvata deve ottenere la maggioranza dei voti validamente espressi.

Accoglimento della proposta – Effetti – Interruzione della procedura referendaria

Concluse le operazioni di voto e di scrutinio e pubblicato il risultato, la Reggenza, in caso di approvazione della proposta referendaria, apre il termine di sei mesi entro il quale il Congresso di Stato deve redigere un progetto di legge che disciplini la materia che è stata oggetto di Referendum, secondo i principi ed i criteri direttivi approvati dal Corpo Elettorale. Una volta ricevuto il progetto di legge, la Reggenza lo trasmette al Collegio Garante perché esprima un parere. Se il Collegio ravvisa che il progetto non recepisce i principi e i criteri direttivi determinati con il Referendum, oltre al parere indica eventualmente gli emendamenti che il Congresso di Stato dovrà introdurre. La Reggenza, ricevuto tale parere, lo trasmette al Congresso di Stato assegnandogli un termine non superiore a trenta giorni per la regolarizzazione del progetto. Il Congresso di Stato deposita il progetto di legge, con gli eventuali emendamenti, all’Ufficio di Presidenza che lo inserisce all’ordine del giorno della prima seduta utile del Consiglio Grande e Generale. Con il deposito del progetto di legge all’Ufficio di Presidenza il Governo conclude i propri adempimenti rispetto al dovere di dare riscontro alla volontà popolare manifestata nel referendum. L’esito che il Consiglio darà poi al progetto di legge - e quindi anche una sua eventuale bocciatura – esula dalla procedura referendaria e dagli impegni che ad essa ne conseguono, rientrando nella discrezionalità, nell’autonomia e nella responsabilità dell’organo legislativo. Vincoli invece sono previsti qualora il Consiglio Grande e Generale voglia evitare la consultazione referendaria facendo decadere il quesito: in tal caso, infatti, deve approvare una legge “che accolga nella sostanza i principi e i criteri direttivi” contenuti nel quesito. Se, quindi, il Consiglio Grande e Generale, successivamente al giudizio di ammissibilità del Referendum propositivo o d’indirizzo e prima dello svolgimento dello stesso, approva una legge che, nella sostanza, accoglie i principi e i criteri direttivi richiesti dal Comitato Promotore, ed il Collegio Garante ne accerta la conformità, la Reggenza, con decreto reggenziale, dichiara interrotte le procedure per lo svolgimento del referendum propositivo. In questo caso la decisione del Consiglio viene ad incidere direttamente sulla procedura referendaria.

IL REFERENDUM CONFERMATIVO

Quando l’entrata in vigore di una legge viene subordinata al consenso popolare, si dà luogo al referendum confermativo. La richiesta di referendum confermativo sospende, dunque, la efficacia della legge per la quale ha luogo.

Oggetto

Possono essere sottoposte a referendum confermativo di iniziativa popolare solo le leggi in materia di organi, organismi e poteri fondamentali dello Stato, di cui all’articolo 3 della Dichiarazione dei Diritti. Il referendum confermativo può essere previsto anche da singole leggi (cosiddetto referendum confermativo di iniziativa consiliare) a condizione che sia prescritto in apposito articolo della legge che si vuole sottoporre a referendum, articolo approvato da almeno 31 Consiglieri: in questo caso è ammesso per ogni materia, fatta eccezione per le leggi riguardanti le materie fiscali, finanziarie, di amnistia e di indulto.

Presentazione del referendum – Formalità – Rinvio

Per le formalità inerenti al deposito dell’istanza la legge rinvia esplicitamente alle disposizioni previste per la presentazione del referendum abrogativo e pertanto alle stesse disposizioni si rinvia per quanto concerne il non rispetto di tali formalità e la conseguente pronuncia di irricevibilità. Tuttavia in questo caso per la costituzione del Comitato promotore sono sufficienti le sottoscrizioni di dieci cittadini elettori. Discorso a parte merita invece il termine entro cui la domanda va presentata. La legge infatti dice “prima dell’entrata in vigore della legge”: il periodo utile per la presentazione delle richieste di referendum è quindi quello che intercorre fra la data della promulgazione e il termine per l’entrata in vigore della legge stessa.

Decisioni del Collegio

La Reggenza trasmette immediatamente la richiesta di referendum al Collegio Garante. Entro venti giorni dal deposito della richiesta, il Collegio Garante si pronuncia sulla ammissibilità della richiesta in relazione alla materia consentita a seguito di udienza dibattimentale, per la fissazione e lo svolgimento della quale si rinvia a quanto disposto per il referendum abrogativo. Partecipano all’udienza il Comitato Promotore e l’eventuale Comitato Contrario (da costituirsi con le stesse modalità previste per la costituzione del Comitato Contrario del referendum abrogativo e di quello propositivo o d’indirizzo). Nei successivi novanta giorni, in caso di pronuncia favorevole del Collegio Garante, è consentita la raccolta delle firme con le stesse modalità sopra descritte. Anche la verifica della validità delle firme e la trasmissione degli atti alla Reggenza è effettuata con le stesse modalità.

Procedure – Indizione del referendum – Svolgimento del referendum – Effetti

In caso di verifica positiva delle firme la Reggenza fissa con proprio decreto la data di svolgimento del referendum da tenersi in un giorno di domenica compreso tra il 60 e il 90 giorno dalla data del decreto di indizione del referendum stesso. In caso di pronuncia negativa (sia essa nella prima fase, quella della ammissibilità della istanza, sia essa nella seconda fase, quella di ricevibilità delle firme), sempre con proprio decreto, la Reggenza ne dà pubblica notizia. Dalla pubblicazione del decreto riprende ovviamente il termine – a suo tempo sospeso – per l’entrata in vigore della legge sottoposta a referendum confermativo. Nel caso di referendum confermativo di iniziativa consiliare non ha luogo, ovviamente, il giudizio di ammissibilità da parte del Collegio Garante e la Reggenza in questo caso semplicemente fissa con proprio decreto la data di svolgimento del referendum. Le modalità di indizione del referendum confermativo, la campagna referendaria e le modalità di svolgimento delle votazioni sono quelle previste per lo svolgimento del referendum abrogativo e per quello propositivo o d’indirizzo. Anche la proposta di referendum confermativo è approvata se ottiene la maggioranza dei voti validamente espressi e comunque non meno del 32% dei voti degli elettori iscritti nelle liste elettorali. In caso di risultato favorevole del referendum confermativo, la Reggenza con proprio decreto dichiara efficace la legge sottoposta a referendum, che pertanto entra in vigore; in caso di risultato contrario alla sua entrata in vigore, la Reggenza ne dichiara la decadenza.

L’INIZIATIVA LEGISLATIVA POPOLARE

Al Corpo Elettorale è riconosciuta la facoltà di presentare al Consiglio Grande e Generale e per esso alla Reggenza, progetti di legge che devono essere sottoscritti da almeno sessanta cittadini elettori. A tali progetti, che devono essere redatti in articoli, corredati da una relazione illustrativa e con indicazione della eventuale copertura di spesa ove è necessaria, è assicurato lo stesso procedimento di discussione in Consiglio previsto per i progetti di legge di iniziativa consiliare o del Governo. Le proposte di legge di iniziativa popolare devono essere inserite all’ordine del giorno del Consiglio Grande e Generale per il loro esame in seconda lettura entro centottanta giorni dalla loro presentazione. I presentatori sono invitati, attraverso un loro rappresentante, a partecipare, con diritto di parola, alla fase di esame del progetto.